【博彩動向】打破格局
作者 馬天龍   

澳門博彩業正處於關鍵時刻。受到中美日益緊張局勢及新冠病毒大流行的陰霾籠罩,政府將修訂博彩法並為賭牌公開招標作準備。儘管特區當局仍然保持沉默,分析人士預料“次級經營權牌照”模式將結束,地方和國家將推行更加嚴格的監督。另外,社會責任、經濟多元化和區域一體化相關的新要求正在醞釀中。


這是過去兩年來的城中熱話。距離現有娛樂場專營權和次級經營權合約的到期日還有22個月時間。問題仍然懸而未決。修訂法例的時間安排如何?澳門會否延續當前的“3+3”狀態?六家運營商是否如成熟的專營者一樣立於不敗之地?會不會出現新的玩家?新專營權合約的年限有多長?再一個二十年?還是如觀察人士所建議的十年?公開招標理由與二十年前的一樣嗎?華盛頓和北京之間日益加劇的緊張關係將對美資博彩企業在澳門的運營產生什麼影響?後面還有許多後續問題。在回應本刊記者提問時,博彩監察協調局引用了賀一誠在4月施政報告中的講話。當時,行政長官表達了以下要點:將進行公開招標,而政府則沒有計劃延期當前的專營權,也無意減少博彩總收入的稅收。

模糊的時間表

至於立法工作和公開招標的時間表,在賀一誠發言後,經濟財政司司長李偉農承諾在今年底為未來博彩業進行“細節”的公開諮詢。

他表示,該份諮詢文件將由各行各業進行討論,當中必定會闡明2022年後的安排。

當兩位官員在4月的立法會議上發言時,新冠病毒疫情已對澳門及世界其他地區造成了沉重打擊,對經濟產生了毀滅性影響,尤其是博彩業和旅遊業。

儘管內地正逐步恢復自由行簽證發放,為當前的黑暗送上曙光,但行業遠未恢復正常,觀察人士預期復甦將緩慢發生。在疫情影響下,有聲音希望政府推遲公開招標,這意味著當局必須延長目前的專營權合約。作為本地中介人行業的其中一名代表,澳門博彩業管理暨中介人總會理事林繼光8月下旬呼籲政府將當前的專營權合約延長至“適當的時間”。法律確實允許在特殊情況下將專營權延長最多五年。

但是,沒有任何官方跡象或建議表明政府計劃推遲博彩經營牌照競投。

高風險20

二十年前舉行的歷史性招標打破了何鴻燊旗下澳娛長達40年的壟斷。本次招標則具有完全不同的特徵。澳門博彩委員會前法律範疇協調員高德志表示:“與上次招標相比,發生了很大變化。”作為一位在當時及回歸後十年中都扮演著舉足輕重角色的人士,他指出“當前對本地博彩行業的基本要求甚多”。曾為高德志任內的博彩委員會擔任高級法律顧問的António Lobo Vilela還談起了當年特區政府發起國際公開招標時“缺乏基本要求”的情況。

在1999年12月主權移交後的數年,澳門核心產業的前景仍然存在很多不確定性。第一個有希望的跡象來自地方政府發出邀請,希望他們就澳門娛樂場特許經營權作意向書,以測試市場反應。出乎意料的是,“有22家企業實體作出了回應,當中不乏博彩業巨頭”,目前任職經濟財政司司長高級顧問的Lobo Vilela強調說。

四個月後,兩家來自拉斯維加斯的大型娛樂場度假村品牌在澳門立足:永利獲得了專營權,威尼斯人(金沙),最初與銀河合作,後來成為了澳門第一家獲次級經營權的博彩企業。在隨後的數年中,又有兩家海外博彩業巨頭透過合作形式加入了澳門市場,獲次級經營權:美高梅(美國)和皇冠(澳大利亞)。

二十年過去了,高德志強調“澳門現在受到外國監管機構、博彩投資分析師、證券市場監管機構和中國中央政府的嚴格監管”。

北京監督 

高德志的觀點恰恰反映了北京對澳門事務,特別是對本地博彩業監督的演變。過去二十年來,澳門特區見證了博彩業的興旺發展,外資博彩企業(即美國)在其中發揮了重要作用。考慮到洗錢和放高利貸活動等跨境犯罪造成的後果,中央對澳門事務的監督提高到了外交政策和國家安全水平。

盧兆興在新書《Casino Capitalism, Society and Politics in China’s Macau(中國澳門的娛樂場資本主義、社會與政治)》中強調了這種情況,這是一把雙刃劍。這位香港的政治學家指出,“如果行業以允許洗錢活動的方式經營,將損害中國的國家安全”,另一方面,“一個健康的,由娛樂場主導的資本主義經濟必須帶來政治和社會穩定”,而最終,北京強調必須“維護國家安全、社會政治穩定及其社會福祉”。 

因此,預計內地與澳門當局之間將進行更緊密的合作,澳門特別行政區的警方和博彩監管機構將獲得更有力量的裝備,並配備鋒利的牙齒,而不再是無牙老虎。對於娛樂場經營者和中介人來說,進入更嚴格監管環境的步伐將加快。

中美元素

此外,公開招標的準備工作是在中美競爭加劇的國際地緣政治格局日益緊張的背景下進行。反觀二十年前,北京剛剛加入世界貿易組織,中美經濟關係蒸蒸日上。高德志預計:“處理法律和政治條款的風險較大。”

目前,如果一切按照預期的時間表進行,澳門即將舉行的公開招標將在所謂的“新冷戰”中進行,另外,美國總統大選亦將於今年11月舉行。澳門博彩業策略師兼前娛樂場運營商新濠博亞、澳門威尼斯人副總裁Alidad Tash斷言“美國大選將發揮重要作用”,並預測如果特朗普再次當選,中美緊張局勢必將惡化。“這將對三家美資運營商施加更大的壓力”,因為在澳門運營的金沙、永利和美高梅共三家美資博彩企業可能成為“這場新冷戰的合法目標”,特別是如果美國政府繼續針對中資企業的話,賭場諮詢公司2NT8 Limited董事總經理Tash補充說。

另一位經驗豐富的博彩顧問兼澳門威尼斯人前副總裁Ben Lee表示同意:“兩國之間緊張局勢持續升級將令一、兩家美資博企繼續增加失去賭牌的風險,甚至迫使他們放棄其控股權以保留在全球最大型博彩市場中的地位”。在這種情況下,中國企業或投資者將成為主要利益相關者。


二十年前…… 

2000年

7月

新成立的委員會研究了澳門博彩業的未來發展,並直接在行政總裁何厚鏵的領導下進行工作。

11月9日行政長官何厚鏵在2001年施政報告中宣布了開放博彩業的計劃。 

2001年

7月18

政府向立法議會提交新的博彩法法案 

8月30日

立法議會通過了《娛樂場幸運博彩經營法律制度》(第16/2001號法律),即《澳門博彩法》。 10月8至19日

邀請投資者為未來的經營權投標

10月26日

政府公佈競投法規 

10月31日

政府成立公開競投委員會 

11月2日

澳門政府啟動國際公開招標以發出三個博彩牌照

 12月7日

公開招標的最後期限,21家公司競投三個賭牌 

2002年

2月8

Galaxy Casino SA,Wynn Resorts(Macau)SA和Sociedade de Jo gos de Macau SA分別獲批賭牌

3月28日

政府與澳博簽署18年特許經營合同

6月24日

政府與永利簽署20年特許經營合同 6月26日

政府與Galaxy簽署20年特許經營合同

12月19日

政府授權Galaxy與威尼斯人簽訂轉批給合同


次級賭牌減

這些不確定因素的部分答案可以在決定新博彩法的關鍵政治決策中找到。主要的因素之一是經公開招標授予的專營權數量。現行法律最多只允許三份專營權合同;在次級賭牌模式下,又引入了其他三家企業。這種備受爭議的方式,在澳門過去二十年的繁榮發展中發揮了關鍵作用。實際上,通過第三方收益分享服務合同,產生了許多其他事實娛樂場運營商,即衛星賭場,這是回歸前遺留下來的問題。

根據大多數觀察者的看法,“ 3 + 3”模式將被大修。澳門理工學院博彩教學暨研究中心副教授蕭錦雄直言,“牌照數量和次級牌照的概念都需要重新評估;限制牌照數量而不限制娛樂場數量的做法則是另一個監管難題,娛樂場經營者和中介人之間的關係,以及管理將資產歸還給政府的法規亦是如此”。他指出了政府監管審查工作的重點。

業內人士還相信,該模式將得到調整。澳門金沙集團人力資源高級副總裁、本地律師兼顧問António Ramirez表示:“我相信,讓我們來到這裡的原因並非要令我們邁向新的高度。”他預計,未來可能出現“六至七家賭牌公司”,因為“引入更多參與者則最有可能為澳門和本地居民帶來收益”。

除了解決次級經營難題外,政府還可能解決“衛星賭場”運營所在的灰色地帶。前新濠博亞高級法律顧問馬時嘉認為,“這類型業務的透明度不足,應盡快終止。”按照這種思路,來自力圖律師事務所的馬時嘉律師確信,關於三家專營企業的規定將進行調整,以引入更多成熟的營運商,“不少於6家,但我認為最終的數量將更多”。

Ben Lee稱,“ 3 + 3”模式已經變得“毫無意義,因為我們擁有大量以衛星場館形式存在的娛樂場”。最有可能出現的情況是“將目前的6家專營企業和次級經營企業正式化”,因為“將六家重新縮減至三家確實極其困難”。曾在2002年落實次級經營權安排時擔任澳門政府法律官員並發揮重要作用的高德志坦言,“不排除在過程授予更多牌照的可能性”。

行動之日

然而,在授予或重新授予專營牌照之前,問題的關鍵在於政府對運營商的要求、企業扮演的社會和經濟角色、能否與中央政府制定的總體政治和經濟目標保持一致、以及特區政府落實的方向和實施方案。

在這方面,所有方向都指向了:多元化。這似乎是一種矛盾:娛樂場經營者為博彩業以外的經濟多元化做出了貢獻。但是,未來在於建立一種不依賴博彩業務的經濟結構。這是澳門政府官員多年來“口口相傳”的旗幟,但考慮到賀一誠的管治,這聽起來就像行政長官已下定了決心,把握公開招標提供的機會,政府在相應的專營合同中註明。經濟財政司司長李偉農4月下旬表示,政府將聽取公眾對未來娛樂場經營者在發展非博彩元素、增強社會責任或支持本地中小企業方面的意見。

然而,這能夠如何詮釋?博彩和酒店投資公司CAP Limited現任董事總經理António Ramirez提出了數項建議。運營商可積極“參與和支持有助博彩業的教育、培訓和發展,為有利於實現經濟多元化的新企業提供支持,例如,邀請IT公司開發酒店、娛樂場、採購或保安的管理解決方案”。他相信,這意味著博彩企業“或必須提出投資計劃,不僅要支持博彩業,還要幫助支持地區並推動澳門實現經濟多元化”。

另外一個涉及範圍更廣泛的問題是新博彩經營合同和運營商的承諾將如何納入中國國家發展計劃,即為澳門設計的計劃:在粵港澳大灣區發展規劃綱要中列明的一個中心(世界旅遊及休閒中心)、一個平台(中國和葡語國家商貿合作平台)和一個基地(以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地)。在此框架內,娛樂場運營商將獲派什麼任務?每個運營商“都可以為實現這些目標做出貢獻,即透過投資和發展會展活動,並支持更多文化活動”或通過以澳門為基地的國際投資。

Ramirez建議說,由於賀一誠將橫琴定為“第二個澳門”,因此有可能鼓勵或要求博企到澳門租用的橫琴地區內投資。

多長才足夠? 

政府提出的大量投資要求將與未來合同期的長短交織在一起。在2001年,博彩法規定了專營合同最長可持續20年。這次將維持不變嗎?有分析人士提出將期限縮減一半的想法。澳門理工學院博彩旅遊教學及研究中心主任王長斌在《Las Vegas Gaming Law Journal》雜誌上發表了一篇文章,對為期十年的合同期進行了論證。

“對於開發大型項目的運營商來說,為期十年的專營權合同通常應該足夠長,另外每五年進行一次評估和修訂則可以擴大政府的靈活性,以便在必要時進行一些更改”,王長斌說。這位學者認為,儘管20年的期限能夠很好地滿足運營商的利益,確保“經營者從專營合同中獲利”,但是這“使政府難以替換那些表現不如意的經營者或引入更多的經營者並及時將其推向市場”。Alidad Tash同樣考慮到縮短20年跨度的可能性,“如果是這樣,十年應該是最低限度。任何短於十年的規定都將使投標過程成為永恆”。

蕭錦雄為企業的投資金額和類型,以及合同期限建立了明確的聯繫。“我認為合同期限取決於澳門政府想要達成的目標,以及對專營企作用和投資金額的期望。如果有大量投資需求,合同則需要持續一段時間以證明其投資合理。”他強調。

Ben Lee同樣強調了以上元素之間的聯繫。例如,“如果將重點放在非博彩投資上,例如主題公園或其他大型娛樂設施,那麼在十年時間內證明這類投資的成效非常困難,因此,繼續20年期限的可能性很大。”

如果我們看到更多20年的複製,那麼我們有待2042年,僅比《中葡關於澳門問題的聯合聲明》商定的50年特別期限短了7年。為什麼不再延長幾年呢?高德志指出,合同的時間長短是一項政治決定,而不是技術決定。“如果新專營權的最後期限不超過二十年,則新合同將在2042年6月結束;將2049年12月19日定為最後的日期也許是更明智的選擇。”這位JCO諮詢公司負責人總結說。

同時,由於當局在對博彩法修訂和未來的公開招標仍然保持沉默,對細節保密,加上經濟不景氣和不可預測的外部環境帶來不確定性,娛樂場運營商應該怎麼做? Alidad Tas)建議通過“擁抱或增強綜合度假勝地中更多的非博彩元素,即使他們賠了錢”,“表明自己是一家良好的企業公民”,將更多本地人置於高級管理層,在澳門開展更多慈善活動,永遠不要忘記,“把握一切機會,讚揚中央和地方政府的智慧和慷慨”。

 
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