|
作者 黎祖賢
|
|
2015/09/21, Monday |
預算修法
社會廣泛認為，單純修改《預算綱要法》不足以解決政府常見的預算超支問題。
從澳大橫琴校區到公屋項目，從北安碼頭到輕軌建設，沒有一項工程的成本停留在原本的估計範圍之內。公共項目預算超支常見之至，部分立法會議員甚至諷刺地將這種困境稱為“新常態”。
《預算綱要法》終於開始了社會期待已久的修訂過程，外界對修法解決超支問題寄予厚望，但評論及觀察員表示儘管提出的修改可能會有幫助，但單靠修法並不足夠。
財政局開展了為期45日的公眾諮詢活動，就法案建議修改內容（當局稱之為新《預算綱要法》）徵詢公眾意見，諮詢期將於8月20日結束。
本次修法是該法案自1984年實施以來的首次修訂，修訂草案規定政府須在年度預算中就橫跨多年的開支，尤其是大型基建項目的支出提供明細。例如，在提交予立法會審 議的年度財政預算案中，有關當局必須說明每個基建項目的總成本、當年度所需開支，以及直至工程竣工前的餘下各年度開支。
另一個修訂是除了遞交年度執行報告外，政府還需就預算執行情況提交季度報告及中期報告以供立法會討論。
議員區錦新認為，新措施可以一定程度增加政府透明度，但他批評建議修訂並未解決核心問題——即加強立法會對政府開支的監管力度。
“多年來，我們一直要求超過一定金額的每個基建項目預算計劃必須遞交立法會討論，”他說道，同時提及了另一位議員吳國昌。
這兩位議員來自城中最大規模的民主社團新澳門學社，二人早在2009年就開始要求立法會要有權審閱超過4,000萬澳門元（500萬美元）的新基建項目預算。但有關部門並無考慮其要求，並表示立法會無權這樣做。
“我們知道（澳門立法會）與香港的不同，但我們要求的只是審閱及討論的權力，並非要求立法會要有權批准，”區錦新說道，“這樣做不僅能夠增強立法會的監督權力，公眾亦能通過討論更好地理解政府開支的作用。”
有所進步
與兩地《基本法》有所差異的情況一樣，港澳兩個特別行政區的立法會功能亦有所不同。香港立法會有權“審閱及批准政府提交的預算案”，同時可以“批准稅項及公共開支”。但澳門《基本法》則規定立法會僅可以“審核、通過政府提出的財政預算案”，並“審閱政府提交的預算執行情況報告”。
這就意味著香港政府必須就未納入年度預算案內的任何新增或額外開支請求立法會批准；澳門方面，只要年度預算案中的總開支預測不變，政府就無需通過立法會這關。
財政局副局長何燕梅在7月份一次講解會上強調，“專款專用”的新規定是修法的“重要環節”，該項修改規定某個特定部門或項目的撥款不得轉移至其他部門或作其他用途。
根據修訂，如需撥轉資金，若年度預算中的總開支維持不變，則有關部門需首先向行政長官申請批准，如若總開支已行上調，那麼立法會就需要批准申請。“這將通過一個更完整的法律框架監督公共資源的使用，確保公帑專款專用，”何燕梅表示。
議員麥瑞權是立法會公共財政事務跟進委員會主席，他表示《預算綱要法》“已增強”了立法會的權力，並認為“政府將繼續聆聽不同聲音”。
為了配合新預算法，政府採購及公共工程招標的法律架構亦需修改，以促進解決預算超支問題，他補充道。採購框架包括三份法律，自1984年、1985年及1999年頒佈以來一直未曾修改。
澳門理工學院公共行政課程教授婁勝華承認，修改提案在立法會權力及公眾監督政府預算方面“已有進步”。
“立法會權力與以往相比將會加強，但當仍無法與香港相比，”他指出。
單純修改《預算綱要法》並不足以解決公共基建項目超支問題。“要解決該問題需要修改一系列法例及措施，例如，政府必須加強對公共工程進度的管理。”他說道。
5月份，審計署公佈了一份審計報告直指工務局在氹仔中央公園建設管理上的三宗罪，該工程竣工日期屢次延後，額外工程支出令項目超支11.1%。
決心改變
澳門土木及結構工程師學會理事長胡祖傑同樣認為，政府對基建項目的管理是預算超支的關鍵。“如果一個三年期的項目花了10年才完成，那成本當然會激增。”
他同樣質疑政府部門是否能夠“準確評估”項目成本，“過往經驗顯示部分政府部門需要於短期內以不完整的資料編製項目預算，因而預算隨後需要數次上調，”他補充道。
例如，審計署曾於2013年批評政府在為澳門大學橫琴校區工程編製
預算時，“未能以科學方式評估成本因素”，最終開支幾乎是原來估算的兩倍。政府所用的某些指標“已經落後三年”，最終產生了一個“不現實”的估計，審計署當時表示。
來自銀行及會計業界的澳門銀行公會主席葉兆佳亦認同胡祖傑的看法，他於7月份一個諮詢會議上問道：“我們有預算計劃，我們有了（修訂）草案，但我們如何（保證）政府能夠準確編製預算呢？”
財政局副局長何燕梅僅回應稱，該局會敦促不同政府部門制定“科學”的預算，並承認為橫跨多年的項目編製預算十分“複雜”。
一位要求匿名的會計業人士稱：
“修訂草案已經進行某些積極修改，但目前尚未就不同政府部門在編製預算
（尤其涉及多年項目）時，如何確保遵循統一標準和指標公佈新的細節。”
“審計署上一份報告顯示，就算同一個政府部門內亦會採取不同操作，”這位人士指出，並補充若公共機構一律使用複式記賬系統則可讓政府的財政資料“更加清晰和透明”。
過去，大部分政府部門僅採用單式記帳系統，但修訂草案要求所有部門都採用複式記賬系統，即意味著記入賬中的每筆賬目都需要在另一個關聯賬戶中進行登記。
根據政府計劃，本次提出的修訂法案最早可於明年實施，並在編製2017財年政府預算時應用。
政治團體聚賢同心協會是本地最大勞工團體澳門工聯的關聯社團，該協會副理事長林宇滔讚揚政府提出的修訂法案，但他認為關鍵在於政府推行法律的決心。“根本關鍵在於政府的施政成效，以及能否達到所提出的目標，”他說道。
|
