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大約1億中國人生活極於端貧困之下，大約2.75億人每日開銷不到2美元。絕大部分中國窮人生活在農村地區，並且大部分希望獲得更美好的城市生活——在城市中更容易找到薪水豐厚的工作。事實上，過去三十五年來，令人矚目的五億中國人實現了這一願望，中國城鎮人口比重從1980年的不到20%增加到今天的一半。到2030年，70%的中國人將生活在城市中。
毫無疑問，城鎮化支撐了中國令人矚目的增長和快速經濟轉型。城市供應了廉價土地和充足的勞動力，而地方政府也急切地想吸引投資、創造就業。
但制約因素正在浮現。中國主要靠投資和出口推動的增長模式正在失去動力。城鎮擴張和擁堵正在蔓延，這加劇了認為失地補償太少的農民的不安，而他們的土地已成為地方政府債務（目前占GDP的30%）的重要抵押品來源。
此外，日益擴大的城鎮──農村差距增加了中國的收入和財富不平等。劇烈的不平等性也存在於城市內部，主要是有戶口者和無戶口農民工之間。儘管農民工資現在已經趕了上來，但公共服務（需要城鎮戶口才能獲得）方面的不平等意味著這一差距仍然存在，影響了農民工子女的前景和福利，也阻礙了未來移民。
環境壓力也在加劇。儘管城鎮治污措施有了改進，但城鎮化仍讓許多人飽受惡劣空氣影響，增加了人力和經濟總成本。
當局清除這些問題，也宣佈了新的“以人為本”城鎮化計劃。這一新型城鎮化將更高效、更包容、更環境可持續。一份世界銀行和中國國務院發展研究中心的聯合報告列出了如何將這一計劃轉變為現實。其成功實施將毫無疑問在中國城鎮化新階段中改善窮人的境況。
首先也是最重要的，該計劃將改革土地政策。根據中國憲法，城鎮土地由國家所有，農村土地由集體所有。儘管過去三十年的土地改革承認個人和企業的產權，但相對城鎮地區的法律環境，農村地權仍然很弱。
通過加強農民產權、限制地方政府為城鎮增長而徵地的權力，城市將變得更緊致、更高效，特別是在能源利用方面。改革還將有助於整合農地、推進更好的農業技術。土地改革還將有助於財富擴散，因為更強的產權將提振農村地價。據估算，過去20年中農民獲得的土地補償金總數比市場價值低了2萬億元，相當於2013年中國GDP的4%。若將這筆錢用於投資並獲得與GDP增長率相同的回報，則未償付土地賠償金將價值5萬億元，或GDP的近10%。
其次，戶口制度改革能夠提高勞動生產率、降低收入不平等度、加速城鎮化。儘管目前農村移民率已經相當高，但考慮到中國的規模和收入水準，仍低於可預期的水準。阻止三分之一的無戶口城鎮定居者獲得公共服務最終意味著太多人雖然離開了農村，但仍被綁定在土地上。這不利於鼓勵人們尋找城市中的高薪崗位，同時也讓農村勞動生產率和工資難以提高。
儘管快速擴張的城市會遇到公共服務瓶頸，但這是可以克服的。例如，日本和韓國都在沒有人口流動限制的情況下將公共服務擴大到了快速增長的城鎮區域中。世界銀行和國務院發展研究中心的報告指出，中國可以通過將公共服務與定居地而不是戶口所在地掛鈎做到這一點。此外，當農民工子女能夠來到城市與父母團聚並獲得良好的教育，下一代也將有更好的機會擺脫貧困。
讓人口流動變得更容易不僅打開了城市的機會；也能加速農業轉型，因為日益減少的農業工人需要掌握新技術以提高生產率和工資。
但是，要實施土地和戶口改革，中國的財政制度必須有所修正。強化農民地權將減少城市當局的土地轉換收入，而它們需要這筆收入向新城鎮移民提供公共服務。而更多的人口遷徙意味著更多的公共服務需求。
因此，城市將必須尋找新的收入源。物業稅或地方個人所得稅將以從城鎮生活中獲得最大好處的人群為目標。環境稅費——如提高汽車註冊費、污染費和改善公用設施成本覆蓋——也有所助益，還能同時糾正城鎮環境問題。
還有巨大的節流潛力可挖。據預測，中國城市將在未來15年中投入5.3萬億元用於基礎設施建設；但更密集、更高效的城市將節省1.4萬億元（相當於2013年GDP的15%）成本。這筆錢可以用於補貼農民工所需要的醫療、教育和低收入住房。
中國人民，特別是窮人，將受益於政府政策從城市和基礎設施的實體規模擴張，向更好、更公平地分配公共服務的轉變。實現這一轉變將真正體現當局所追求的以人為本的城鎮化。
貝爾特．霍夫曼
世界銀行東亞和太平洋地區首席經濟學家
（本文為Project
Syndicate供稿）
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