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作者 Mandy Kuok   
2016/07/11, Monday

遲來的規劃


特區政府於4月底公佈首份五年規劃草案,隨即引起社會熱議。但規劃內容空泛,缺乏參考依據,社會紛紛指出草案不足之處,同時亦對這份五年規劃能否真正落實持懷疑態度。

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特區政府於的首份五年規劃草案諮詢期將於本月底結束,規劃提出澳門將會在構建成為世界旅遊休閒中心的願景下,定立7大主要目標。草案文本分為戰略、民生、發展和善治四個篇章,七大主要目標包括整體經濟穩健發展、產業結構進一步優化、旅遊休閒業態逐步形成、居民生活質素不斷提高、文化與教育持續發展、環境保護成效顯著、提升施政效能和加強法治建設。但由於規劃草案內缺乏指標性內容,甚至流於口號化,致令坊間對草案的意見均紛紛指出其不足之處。
澳門基金會研究所副所長楊道匡指出,他在多年前已向行政長官提出要為澳門未來發展制訂五年規劃,但規劃應是預測未來五年社會經濟發展狀況,政府因應預測訂定來來的發展目標和方向,因此規劃應以一系列科學數據為依據,以嚴謹的科學態度作出預測和規劃,但目前提出的草案缺乏支持規劃的數據和理據,令規劃內容顯得薄弱。此外,該規劃是2016年至2020年,但現在草案諮詢至6月底,之後還要編寫正式文本,最快都要8月才出台,即今年已過大半正式文本才推出,在此情況下,五年計劃中,首年的工作目標要在數月內達成非常困難。

多項規劃各有各做

楊道匡指出,旅遊局於2013年就旅遊總體發展規劃研究進行招標,並以2,000萬澳門元批出此項目,該項旅遊規劃與“一中心”關係密切;政研室亦曾批出610萬澳門元與清華大學進行城市發展策略研究,作為城市規劃的依據;經濟財政司亦曾委托國家信息中心進行產業發展規劃;城市規劃正在進行中,旅遊總體發展規劃會於今年年底完成,城市總體規劃則尚未啟動,這些規劃應該包括在政府五年規劃內,但現在各有各做,並未清晰如何協調。
對於規劃草案被坊間指多有不足,楊道匡表示,據其以往參與大量諮詢論證的經驗,除了廣泛進好公眾諮詢外,還要舉辦論證會,邀請各範疇具專業經驗的人士參與論證,由專家論證及把關,之後再提出草案或徵求意見稿。但該草案並未有進行專家論證便作廣泛諮詢,自然有不足之處。此外,規劃內容過於細化,參照其他地方的同類規劃,規劃是概要式,政策方向較強,之後再定出行動計劃由各部門執行,整體規劃才會完整。現在草案中已提出如何完成項目,甚至訂明由哪一個部門執行,令規劃草案內容很不協調。
對於該草案內容,楊道匡認為,其中值得注意的是設立投資基金,因為目前澳門的財政儲備投資只有0.3%的回報,去年澳門與廣東省已簽署了投資協議,澳門在廣東省的項目投資估計可以有4-5%的回報,投資條件已經具備,設立投資基金可以有利公帑的投資活動,以便獲取更高回報,但基金要拖延至2019年才成立,可能會錯失不少投資機會。
楊道匡還指出,草案的前言已不妥,“一中心、一平台”是國家十二・五及十三・五規劃內已定出的澳門發展方向,但前言沒有提及“一平台”,草案內有關“一平台”的內容亦不多,令人混淆澳門只發展“一中心”。此外,草案可看到是先民生,後經濟,但十三・五規劃的港澳專章提出要以經濟先行,畢竟發展好經濟才能支持民生,尤其是現在澳門經濟下行,未來五年的經濟發展規劃對非常重要,經濟可持續發展應是澳門未來五年規劃的第一要務。
草案存在的問題不少,楊道匡還指出,澳門面對的問題不少,但草案的項目分類中,將城市建設,包括設立土地儲備放在民生篇,但有關內容理應屬於建設篇。但按照規劃提出的內容,視野過於狹窄,因為澳門發展的關鍵問題是城市發展空間不足,目前澳門的人口密度已高達每平方公里21, 100人,澳門的人口與土地的矛盾更見凸出,亦因此本地居民面對住屋、行車及泊車難等問題,旅遊承載力亦已臨界,亦與澳門建設世界旅遊休閒中心的目標相違背。因此,拓展城市發展空間應是特區政府未來五年的工作重點,建立完善的土地儲備制度,才會有空間作長遠發展規劃。
總的來說,楊道匡認為,該份五年規劃草案的表述有很多不規範之處,日後正式文本出台時,在文本結構、內容及文句修飾方面都要作頗大修改。此外,要令此項規劃能夠達標,還要建立相應的檢討機制,在執行過程中若有不足之處可及時作出修訂。

公佈房屋供應量

議員何潤生亦認為該份規劃不完善之處甚多,但這份規劃是澳門回歸逾16年後首份五年規劃,在意義上值得支持,希望政府收集意見後,能豐富和完善相關文本。過去十多年澳門發展很快,但基礎建設、法例、公務員隊伍建設等未能與時俱進,很多方面與居民期望有落差,此五年規劃需要官民共同參與,同心協力推動方能發揮成效。
何潤生指出,一般此類規劃都是城市未來發展的藍圖,草案亦提到經濟多元發展,參與“一帶一路”建設,區域合作等涉及國家政策的內容,同時亦談到澳門長期深層次矛盾,以及居民訴求。但不少人質疑該份規劃是否能夠落實和執行,主要是大家對政府的執行力存有疑問。不過政府承諾最少能完成規劃內容的七成,市民應該給時間予政府,並與政府合作完成此份規劃。
何潤生表示,草案不足之處頗多,他較關心數個方面,首先是草案缺乏對未來經濟的預測和發展規劃,只提到政府要量入為出,保持適度盈餘,但沒有具體的發展願景,亦沒有進取的目標,令市民看不到政府對未來五年經濟的發展前景,內容亦顯得虛泛。
經濟收入影響社會民生,何潤生指出,衣食住行首要是住,但規劃草案內有關這方面的內容令人失望。規劃草案內沒有預測未來五年本地住宅樓宇的供應量,雖然有提到公共房屋的供應量,但完全沒有提及相關進度,亦看不到中長期規劃,沒有處理閒置土地的計劃。提出公、私房屋供應量的規劃和預測數據,可以讓市民了解房屋供應量,從而可規劃自身的置業計劃。
何潤生指出,政府公佈公、私房屋的供應量,可以讓市民衡量樓宇價格在未來數年的走勢,以及了解不同種類房屋的供應情況,從而更好地規劃置業大計。而且政府一直有掌握這些數據,但一直沒有公佈令人費解。此外,按人口變動對房屋的剛性需求,政府可以更好地分析和規劃房屋政策,並公佈未來五年的房屋發展計劃,當市民掌握足夠的訊息,便可對置業計劃有更全面的考慮。
在交通方面,何潤生表示,由於澳門的基建項目滯後於社會發展,輕軌氹仔段預計在2019年完成和試運行,西灣大橋至媽閣段仍在考慮中,且現在仍未有全面規劃。澳門的交通問題要靠輕軌協助解決,單靠巴士根本不能應付未來的增長需要,因此政府必須盡快完成相關規劃,確定各項配套,才有可能較好地解決交通問題。
至於規劃如何落實,何潤生認為,政府要清晰分拆各項任務措施,各執行部門要依期“交功課”,政府各級要有問責制度,並接受公眾監督,如執行不力一定要問責,同時亦要結合獎懲機制,透過精兵簡政的改革提高行政效率,務求各級戈員都能下決心執行好規劃內容。

經濟內容不足

議員梁安琪亦指出,五年發展規劃中的不少政策及措施是現今已經在進行或展開中,其實五年規劃應該是偏向於方向性的遠景目標,理應是因應對澳門未來社會經濟發展的預測而制定相應的發展方向和對策,但該規劃的內容基本上是延續政府目前的工作,沒有足夠內容可預期澳門未來的狀況。
梁安琪表示,澳門目前最重要的問題是經濟進入調整期,大家對經濟前景雖未至擔憂,但亦不樂觀,可是規劃內對澳門經濟前景只是輕描淡寫一筆帶過,提出的政策亦是老生常談,這份規劃對未來經濟發展的指導性作用非常有限,若是未來經濟難以得到提升,相信無論民生福利或基建工程都沒有條件進一步完善,因此希望該規劃正式文本推出時,政府能對經濟未來發展情況有更深入的分析。
民生方面,梁安琪表示,目前市民最大的困擾是住和行,樓價一直高企,以目前政府的公共房屋興建速度,以及不合時宜的申請手續,估計再多一個五年計劃都不會有效緩解此問題。市民上樓難問題受限於空間及市場,土地資源不足令政府難以盡早興建更多公共房屋,私樓價格又超過市民的負擔,尤其是要儲到足夠的首期實在不容易,政府應當考慮如何通過五年規劃有效協助有能力供樓但沒有足夠首期的市民上樓。
此外,梁安琪指出,在今次的發展規劃中發現當局引入一些可量化的指標來評核目標的進度,但過去坊間有不少聲音質疑本澳的統計數據摻雜“水份”,統計方式及統計過程缺乏科學性,因此在量化指標的統計上當局須進一步優化相關工作,並配合特區政府電子政務發展和資訊透明化的方向,完善數據統計與資訊披露制度,盡量把數據統計方式及過程通過電子政務透明化,讓外界清晰,以體現數據的充分性及真實性。

博彩業需細緻考慮

另外,在博彩業方面,作為澳博執行董事的梁安琪同意文本提出,“未來要發揮博彩這個支柱產業的輻射效應和牽引效應,向“做精做強”、“誠信優質”發展的方向。並指出在非博彩業務發展方面,文本提出,力爭到2020年,博企非博彩業務收益佔博彩總收益的比重上升到9%或以上,目前澳門的博企都是朝這個方向發展。澳博已經在中小企、美食、文化方面做了不少研究及工作,也推出不少相關計劃,例如澳博一直都是本地採購為主,現在更進一步與中華總商會合作,推動本地中小企採購。此外,適合家庭旅客的主題公園也是博企發展非博彩元素的其中一個方向,政府應加大支持力度這類項目的發展。
在博彩業人力資源方面,文本提出持續降低博彩業就業人口中未完成大學學歷的比重,至2020年降至76%,梁安琪認為此比例仍不足夠,未來應該要推動更多本地人擔任博企的高層職位,正如澳博的高層基本上都是本地人。政府可鼓勵和協助年青人可以出去留學、
學習,再回來澳門工作。
對於文本內提出“堅持自2013年起的十年內,娛樂場賭枱數目控制在年平均增長不超過3%。”這一項較為具體的措施。梁安琪指出,本澳周邊地區已開放博彩業,澳門博企所受的壓力及面對的困難和挑戰已經越來越大,無人可以保證本澳博彩業可以一直佔有優勢,賭檯固定的3%增長上限恐怕已不能在現時複雜多變的經濟環境下,回應本澳博彩業的發展需要。當局可考慮因應各博企中期檢討的結果及日後發展需要,賭檯數量可靈活性增長?在最終的規劃文本中,會否有更具體的博彩業中長期規劃目標?使各博彩企業可相應調整其發展計劃,從而使本澳博彩業保持與周邊博彩業的競爭優勢。此外,博彩業作為本澳的支柱產業之一,理應承擔相應的社會責任,當局應該考慮制定具體的“負責任博彩”目標,要求所有博企共同策劃及切實執行“負責任博彩”。

 
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