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糾纏不清的局面
設立非政權性市政機構被認為是艱巨的挑戰。有人認為，只有普選才可以反映民意，但亦有人相信，該敏感的問題已被政治化。
對 “可”設立“非政權性機構”含義的不同理解導致了混亂，即關於在澳門設立非政權性市政機構的爭論。
眼看近年沒有設立市政機構的必要，澳門當局去年卻出奇地宣布將啟動硏究設立非政權性市政機構，以落實澳門基本法的有關規定。與該主題有關的多年辯論並未因此而終結，反而導致了更多的問題。要真正聽取民意，有人強調通過普選選出未來市政機構成員的重要性，其他意見則著重其他優先事項。
澳門市政廳及相關機構2002年1月撤銷，取而代之的是民政總署。立法會議員吳國昌和區錦新正是本地政界促請特區政府重設市政機構的關鍵人物。“過去幾年發生多個令人嘩然的事件，表明政府現時的公共服務協商機制並不恰當，如東北街市的選址問題。”
吳國昌表示， “由公眾投票選出的市政機構可以協助政府解決類似問題。”
他進一步表明，與其他由政府任命的諮詢委員會相比，市政機構能夠更好地反映民意，因其所有成員皆由市民直接選出。 “他們必須努力工作，以滿足市民的需求，尋求連任。”他說。
吳國昌議員指出，市政機構專注於民生問題，立法會則負責制定法律、訂立政策、監督政府工作和財務。 “雙層架構不但能夠提高普羅大眾的政治參與度，還能促使政府把民意納入具體政策中。”
立場含糊
吳國昌、區錦新議員提議，全澳分五區，並按區內本地人口比例訂定各區市政議員人數，而市政機構成員則由該區居民直接選出。該三十一人組成的市政議會將定時與各政府部門舉行例會，以討論區內的主要問題。
然而，當局至今仍對兩位民主派議員的建議不置可否。在立法會四月的答問大會上，行政長官崔世安在回應吳國昌提問時，稱將於今年下半年公開諮詢，市政機構的設置工作將於2018年完成。行政法務司司長陳海帆稍前也回避普選的有關問題。陳海帆強調，她更關心市政機構與現有公共服務部門之間的配合協作。
澳門基本法第95條規定：“澳門特區可設立非政權性的市政機構，受政府委托為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，並就有關上述事務向澳門特區政府提供諮詢意見。”第96條規定則訂定，市政機構的職權和組成由法律規定。
被動
但是，對基本法的其他解讀方式而言，普選並不可行。澳門理工學院一國兩制研究中心副教授王禹強調未來市政機構的“權力有限”和 “被動”。
不同於立法會此政治權力機關，“市政機構的權力只能來自特區政府的行政授權”，該位法律學者指出，不能被稱為“署”或“議會”，這是政治權力機關的名字，他說。
王禹未有直接評論吳、區二人的提議，只強調：“不能簡單地把政治權力機關的選舉辦法套用到非政權性市政機構中。”
當被問及香港類似機構的選舉辦法時，王禹只是說：“這並不意味對法律的正確理解。”另一特別行政區的議會由兩層架構組成：立法會和區議會。與這裡的市政機構類似，香港基本法把區議會形容為“非政權性機構”，協助當地政府提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務。當地區議會近95％成員由民眾投票選出。
提名
議員徐偉坤指出，香港和澳門的政治制度不一樣；例如，澳門立法會部分成員由本地政府任命，香港立法會議員則只能通過公共或功能界別選舉產生。 “本地未來的市政機構不應該簡單地照搬香港做法。”他說。
另一位因問題的敏感性而不願透露姓名的法律學者明確反對普選， “不用與其他城市比較。澳門的立法會作為政治權力機關，並不是以同樣的方法產生的：只有部分成員通過直接選舉產生，其他的議員均是間接選舉和政府任命。”這位學者曾就政治問題向當局提出建議。
“香港選出區議會成員的方法並不真正符合非政權性機構的精神。”他提出，澳門市政機構成員可由本地機構或公眾提名，並由政府任命。
政治壓力
澳門大學政府與行政學系副教授余永逸未有看到選舉和政治機關之間有任何直接關係。 “基本法闡明了市政機構不應擁有政治力量，因為澳葡政府時代的市政當局財政獨立，可以自己制定政策。”他說。
學者解釋，政府謹慎對待普選話題，由於它可能會帶來政治壓力。 “如果今後市政機構中有成員反對部分政府政策，那麼政府將寸步難行，因機構成員均由民眾選舉產生。”他說。
余永逸還指出，城中已設有眾多諮詢組織，但還未履行其職能。 “就公共行政部門應如何傾聽諮詢組織意見並給予反應，當局仍未制定任何機制。”他說， “我們有這麼多相關組織，但還沒有充分利用它們。”
余永逸補充道，隨著市政機構的設立，政府應該檢討民政總署及其他諮詢組織的架構和職能，即民政總署諮詢委員會及三個社區服務諮詢委員會。
跨部門的風險
分別位於北區、中區和離島區的三個社區服務諮詢委員會於2008年先後成立，旨在協助當局收集相關區域市民就民政民生事務提出的意見。中區社區服務諮詢委員會成員林宇滔稱，他們目前的部分工作或與未來的市政機構重疊，要求當局解決。
林宇滔承認委員會的工作表現可以進一步改進，“部分民生問題需要不同部門的關注，正如家居漏水，解決時間漫長。”
林宇滔認為，政府推行行之有效的跨部門機制解決不同組織的要求和困難，是決定未來市政機構成敗的關鍵。澳門政府可以參考香港區議會議員的例子，相關成員由政府任命，以此保證議會成員的意見得到跟進，並協助各政府部門執行議會所要求的工作，他說。
然而，林宇滔並不認為有必要在初始階段通過普選選出所有成員。 “目前的香港區議會成員並非全部直接由市民選出。”他說， “應該採取一個循序漸進的方式，設立更多市政機構，普選的話題已被政治化。”
與他人無異
民主派新澳門學社最近舉辦了研討會討論有關話題。時事評論員譚志強博士在會上認同通過直選產生相關機構。通過為有意參政的人士提供平台，使其在擔當大任前獲得鍛煉機會，做好準備，有效提高本澳立法會議員的質素。
麥健智(José Luís de Sales Marques) 1993 年至2001 年曾任澳門市政廳廳長。他認為，未來的機構需要不同類型的權力。 “若政府真心希望市政機構為本地市政事務管理作出貢獻，那麼，相關機關必須以某種形式擁有一定的決策權。”他說。
“否則，政府何必刻意設立另一種諮詢機構？”他質疑，但拒絕進一步評論，因當局至今仍未有任何設想。
然而，立法會議員高天賜(José Maria Pereira Coutinho)就該問題採取更嚴厲立場。 “應該通過全民投票產生市政機構成員，以彰顯當局願意採納民意，並真正用於政策之上。”他說，
“若通過政府任命，那將是互相勾結的又一例證，因為被任命的不是官員密友就是既得利益機構的代表。”
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撥亂反正
特區政府花費了超過十年，才研究按照基本法規定，決定是否重設市政機構。
在澳門主權回歸中國之前，本地擁有兩個市政區，分別為覆蓋整個澳門半島的澳門市政區和範圍包括氹仔島及路環島的海島市政區。兩個市政區均設有市政議會和市政執行委員會（俗稱市政廳），依法管理有關區域的市政事務。
這兩個出自前澳葡政府管理時代的產物被學者和政治家看成是地方政府機構，因其自身架構及獨立財政，同時在文化、公共事務、發展及交通事務方面，擁有決策權力。
但是，澳門回歸後，撤銷了市政區。澳門基本法起草委員會成員曹其真解釋道，在當時，委員會認為對於澳門的“細小”而言，雙軌政府結構顯得過於臃腫，即直屬行政長官的中央政府和市政區。因而，基本法規定澳門只需設立非政權性機構來監督文化和公共衛生事務，1999至2009年任立法會主席的曹女士2014年在其博客中寫道。
“北京當時擔心澳門的市政區擁有太多權力，可能削弱澳門特區政府的治理。” 澳門大學政府與行政學系副教授余永逸解釋道， “因而，它撤銷這些機關組織。”
1999年12月20日後，兩個市政廳分別過渡為臨時澳門市政局和臨時海島市政局，不能行使政治權力。
前任行政法務司司長(1999年至2014年)陳麗敏後來宣布兩個臨時市政局將在2002年1月1日解散，所有相關職能將移交至民政總署。她當時強調，新設立的機構為澳門政府轄下的行政機構，而非市政機構。
儘管多年來，重設市政機構的呼聲不斷，陳麗敏在其十五年的任期中總是以同樣理由解釋——基本法只規定“澳門特區可設立非政權性的市政機構”，而當局的決定是不設立。
她對基本法的錯誤解讀早已被法律學者和政要罵得狗血淋頭。曹其真女士在她的博客中描述陳女士有關說法為“可笑、無知和幼稚”。
澳門理工學院一國兩制研究中心副教授王禹解釋道，當中的“可”字不能簡單理解為“可以設立也可以不設立”，“其意思應是當局應當推動設立市政機構。”他說。
陳麗敏2014年12月卸任後，特區政府便改變了關於市政機構的立場。當局2015年3月在其年度施政報告中宣布，研究落實非政權性市政機構。
多年以來不斷要求當局設立市政機構的立法會議員吳國昌說：“這是撥亂反正。”
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精簡架構
接管市政機構職能的民政總署因職能重疊及領導成員瀆職行為而受到非議。
民政總署成立於2002年1月，負責提供環境衛生、文化娛樂活動、街市、城市規劃、交通和食品安全等服務。其城市道路狀況和交通運輸職能後來由成立於2008年的運輸事務局接管，運輸事務局成立於2008年。
然而，民政總署長期以來因其職能重疊而備受指責。面對公眾要求改變的呼聲，當局2013年宣布，將重組民政總署，精簡業務。
兩年後，該局管理體育活動和舉辦聯誼活動的職能被體發局接管，而舉辦文化活動和管理圖書館的職能則由文化局承擔。當局稱，將進一步簡化民政總署的架構，以解決與環保局及土地工務運輸局之間的架構重疊和職能交叉問題。
民政總署前任領導人因與臭名昭著的“墓地門”事件有關而成為社會焦點人物。民政總署管理委員會主席譚偉文、副主席李偉農連同另外兩名公職人員涉嫌瀆職，於2013年故意拖延文件傳遞，以阻止檢察官調查2001年10塊永久墓地非法資助的案件。
初院裁定2014年相關人員凟職罪名不成立，2015年11月二審維持原判。隨後，當局恢復了李偉農民政總署管理委員會副主席的職務，譚偉民則出任環境保護局局長。
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[Box 3]
缺席行政長官選舉
雖然基本法並未禁止，但自澳門回歸後，市政機構代表從未參與行政長官選舉管理委員會。
澳門基本法附件一規定的行政長官選舉委員會400人中，立法會議員的代表、市政機構成員的代表、澳門地區全國人大代表、澳門地區全國政協委員的代表總共50人。但是，自市政區2002年被撤銷後，市政機關代表從未曾參與之前的行政長官選舉。
非政權性市政機構即將於2018年成立，2019年舉行的選舉將是有關機構代表自回歸以來的首次參與，他們將協助挑選行政長官崔世安的繼任人選。
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